作者：杨铖律师。首发：隆安深圳律师事务所微信公众号，2026年1月29日。个人网站转载：2026年10月13日。 查看微信原文。本文依据作者提供的 PDF 整理，保留原文观点；省略公众号宣传图片及关注信息。
2025年12月5日和15日,国家市场监督管理总局先后发布了《城镇供水供电供气公用企业计量行为合规指南》和《城镇供水供电供气公用企业价格行为合规指南》,旨在全链条规范城镇供水、供电、供气公用企业计量行为和价格行为,切实保障消费者合法权益,营造公平透明市场环境。
计量是价格的基础,价格是计量价值的表现形式;计量行为与价格行为共同构成了公用企业交易公平性的技术前提与制度核心。计量行为本身主要对应计量合规;但当计量问题被用以实施不公平定价、排除竞争时,就会同时触发价格合规与反垄断合规问题。在实践中,计量价格合规往往与反垄断合规高度交织:一方面,计量发生问题可能直接构成价格违法;另一方面,在具有市场支配地位的企业中,利用计量手段实施不公平高价或附加不合理交易条件,本质上就是滥用市场支配地位的反垄断问题。因此,计量和价格合规与反垄断合规在水电气等公用事业领域关系极为密切,需要纳入统一的风险防控框架中加以把握。
碍于篇幅,本文先单独就《城镇供水供电供气公用企业价格行为合规指南》(下称《价格合规指南》)展开讲讲。
作为聚焦城镇供水、供电、供气等公用企业的专门性合规文件,《价格合规指南》既延续了我国多年来对自然垄断行业价格行为的监管经验,也体现出监管思路从“事后惩戒”向“事前引导”、从“粗放管控”向“精细服务”的转变。作为长期服务于公用事业领域的法律从业者,笔者认为有必要梳理价格行为合规监管的沿革,解析《价格合规指南》的制度逻辑,并为燃气企业提供可落地的合规建议。
一、历史沿革:监管体系的渐进完善
我国对公用企业价格行为的规制,伴随经济体制改革与法治建设不断深化,大致可分为三个阶段:
(一)基础立法期(1999—2015):确立反垄断与价格监管框架
1999年,原国家计委发布《价格违法行为行政处罚规定》(后经多次修订),明确了价格欺诈、哄抬价格、价格歧视等违法行为的法律责任。2007年8月30日,第十届全国人大常委会第二十九次会议通过《中华人民共和国反垄断法》,自2008年8月1日起施行。该法第十七条列举了滥用市场支配地位的多种情形,包括以不公平高价销售商品或以不公平低价购买商品、无正当理由搭售等,这为规制供水、供电、供气等具有自然垄断属性的公用企业提供了上位法依据。
然而,这一时期监管以事后查处为主,企业普遍缺乏明确的可操作指引,容易因对法律边界认识不足而触碰红线。
(二)专项治理期(2016—2020):围绕“降成本”推进清理规范
2016 年 , 国 务 院 印 发 《 降 低 实 体 经 济 企 业 成 本 工 作 方 案 》 ( 国 发 〔 2016 〕 48号),提出降低用能成本等任务。此后,国家发展改革委、住房城乡建设部等部门陆续出台文件,要求清理规范城镇供水、供电、供气、供暖等环节的收费项目,严禁强制服务收费、转供加价等行为。原工商、质监、价格主管等部门以及后续组建的市场监管总局在这一阶段开展了多轮专项执法,查处了一批违规案件,社会关注度显著提升。
不过,此阶段的规范性文件多以“禁止性要求”和“政策宣导”为主,企业在具体业务中仍面临合规尺度的不确定性。
(三)合规引导期(2021至今):构建分行业合规指引体系
2020年11月10日,国家市场监督管理总局发布了关于《关于平台经济领域的反垄断指南(征求意见稿)》公开征求意见的公告。2021年2月,国务院反垄断委员会正式发布了《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》(国反垄发〔2021〕1号),开启面向特定经济行业领域的合规引导模式。此后,监管部门陆续推出针对不同领域的风险提示与合规建议,逐步形成了分行业、分类别的合规指引矩阵。2025年发布的《城镇供水供电供气公用企业价格行为合规指南》,正是在这一背景下出台的针对公用企业的专项合规文件,其定位不仅是约束,更是帮助企业建立常态化、可预期的价格合规管理机制。
二、《价格合规指南》的制度逻辑与现实考量
《价格合规指南》的出台并非孤立事件,而是回应了当前公用事业价格治理中的若干核心命题:
(一)保障民生与维护公平燃气、供水、供电直接关系居民基本生活需求,其价格变动与收费透明度极易成为社会焦点。《价格合规指南》强调严格执行政府定价目录及相关政策,不得在政府定价之外擅自设立收费项目或加收费用,这有助于缓解公众对“乱收费”的担忧,巩固公用事业的公益属性与社会信任。
(二)兼顾市场规律与绿色发展在“双碳”目标下,燃气行业面临能源结构调整与基础设施升级改造的双重任务。《价格合规指南》鼓励企业在符合定价规则的前提下,将必要的合理成本纳入定价或收费标准,避免因成本无法疏导而抑制技术升级与低碳投资。这种导向有利于形成保供与减排并行的良性机制。
(三)推进治理能力现代化相较于以往运动式、突击式的检查,《价格合规指南》以系统化、常态化的合规要求,使企业能够提前识别并规避风险,减少因政策理解不到位引发的违法成本。同时,明确的合规边界也有助于监管部门统一执法尺度,构建更加稳定、透明的营商环境。
笔者认为,《价格合规指南》的意义不仅在于细化规则,更在于将“服务型监管 ” 理 念 落 到 实 处 —— 通 过 为 企 业 提 供 清 晰 的 行 为 预 期 , 减 少 执 法 与 经 营 的 摩擦,实现公共利益与市场效率的双赢。
三、燃气企业的合规路径建议
结合《价格合规指南》体现的监管方向与公用事业法律实践,燃气企业应从以下方面着手构建价格合规体系:
(一) 建立覆盖全流程的合规管理机制企业应将监管部门发布的合规指南各项要求纳入已有合规体系建设中,认真梳理从气源采购、输配、销售到售后服务的各环节涉价节点,形成内部价格行为与收费项目清单,并与政府定价目录、地方价格主管部门公布的收费标准逐项比对。对于政府定价项目,必须严格执行,不得擅自调整或附加条件;对市场化调节部分,应符合公平、诚实信用原则,并留存定价依据备查。
(二)关注用户日常投诉重心转向事前预防实务中反垄断执法部门对公用事业企业的关注,多数是从居民、企业的投诉开始的。2021年前后,监管部门对江苏某燃气公司涉嫌滥用市场支配地位行为立案调查,就源于居民和企业对燃气采暖增容费、安装费过高等问题的集中投诉。监管部门经调查认定其行为违反《反垄断法》,最终处以按上年度销售额2%计算的罚款并没收违法所得,罚没总额超过4000万元。另外,2025年初曝光的某直辖市燃气企业2024年在爆发大规模计量及收费异常后引发“费用暴涨风波”,之后仍未认真汲取教训、整改不力,存在“抄表周期混乱失序问题整改不到位、违规估抄错抄”问题,调查结果称“接到7000多条燃气问题投诉”,该企业因此被责令立即整改,拟处罚金共计810万元。这些案例也都反映出此前由于缺乏细化合规指引,公用企业易因对定价与交易条件边界认识不足而触碰法律红线。正因如此,2025年市场监管总局发布两个行为合规指南,通过明确合规要求与行为边界,推动企业从事后处罚的风险应对转向事前预防的系统化管理。
(三)强化政策跟踪与内部培训燃气价格收费问题受宏观经济、国际市场、环保政策等多因素影响,企业需指定专责人员持续跟踪市场监管总局、国家发展改革委及地方价格主管部门的公告与政策解读,及时评估对企业定价与收费的影响。同时,定期组织一线业务人员(如营业厅、客服、抄表员)开展合规培训,确保政策理解与执行口径统一,减少因个人随意解释差异引发的投诉和纠纷。
(四) 依法依规开展协商与信息公开在涉及额外工程或延伸服务、创新增值业务等情形(如老旧管网改造、特殊安装需求),企业可依据《中华人民共和国民法典》合同编及价格法规,与用户或相关方事先协商费用承担方式,并形成书面协议,明确费用构成、支付方式与争议解决途径。《指南》亦倡导提高收费透明度,企业应主动通过营业场所、官方网站、客户端、公众号、小程序等多种渠道,完整、醒目地公示收费项目、标准及依据,便于用户查询与监督。
(五) 利用信息化手段提升合规效能建议企业借助信息化系统对收费数据进行实时监测与比对,设置异常波动预警,辅助管理层及时发现潜在合规风险。同时,可开发面向用户的费用查询与模拟计算功能,增强交易透明度,从源头降低误解与投诉概率。
以上的措施并非《价格合规指南》明文逐条列出,而是笔者基于该指南倡导的合规原则与企业常见风险点提出的操作性建议,旨在帮助企业变“被动合规”为“主动防控”。
从世纪之交《价格违法行为行政处罚规定》的施行到2025年《城镇供水供电供气公用企业价格行为合规指南》发布,我国公用事业价格监管走过了一条从立法奠基、专项治理到合规引导的道路。《价格合规指南》的问世,标志着监管者与企业之间正在形成更加协同的治理关系——监管不再是单纯的约束,更是帮助企业稳健发展的护航力量。
对于燃气企业而言,价格合规不仅是法律义务,更是维系公众信任、赢得市场竞争力的基石。只有将合规要求嵌入战略与日常运营,建立制度化、常态化的风险防控机制,才能在保障民生用能安全与绿色转型的道路上行稳致远。毕竟,一城烟火的温度,既来自安全稳定的燃气供应,也来自每一笔经得起检验的明白账。
作者简介
杨铖律师
杨铖律师是北京市隆安(深圳)律师事务所合伙人、执业律师,环境、资源与能源专业委员会主任,深圳市律师协会环境与资源法律专业委员会委员。
杨铖律师2011年毕业于中山大学,中级经济师,曾任职广东省属国有企业、深圳市属国有企业、上市公司,主要服务领域为政府法律服务和国企法律服务,参与办理合同纠纷、劳动争议纠纷、人身损害纠纷等各类案件,为政府部门提供专项法律服务,并在公司法律事务、企业兼并与股权收购、破产重整、争议解决等业务领域积累大量实践经验,坚持尽最大努力为客户提供专业、高效的法律服务及解决方案,维护客户合法权益。
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