作者：楊鋮律師。首發：隆安深圳律師事務所微信公衆號，2026年1月29日。個人網站轉載：2026年10月13日。 查看微信原文。本文依據作者提供的 PDF 整理，保留原文觀點；省略公衆號宣傳圖片及關注信息。
2025年12月5日和15日,國家市場監督管理總局先後發佈了《城鎮供水供電供氣公用企業計量行爲合規指南》和《城鎮供水供電供氣公用企業價格行爲合規指南》,旨在全鏈條規範城鎮供水、供電、供氣公用企業計量行爲和價格行爲,切實保障消費者合法權益,營造公平透明市場環境。
計量是價格的基礎,價格是計量價值的表現形式;計量行爲與價格行爲共同構成了公用企業交易公平性的技術前提與制度核心。計量行爲本身主要對應計量合規;但當計量問題被用以實施不公平定價、排除競爭時,就會同時觸發價格合規與反壟斷合規問題。在實踐中,計量價格合規往往與反壟斷合規高度交織:一方面,計量發生問題可能直接構成價格違法;另一方面,在具有市場支配地位的企業中,利用計量手段實施不公平高價或附加不合理交易條件,本質上就是濫用市場支配地位的反壟斷問題。因此,計量和價格合規與反壟斷合規在水電氣等公用事業領域關係極爲密切,需要納入統一的風險防控框架中加以把握。
礙於篇幅,本文先單獨就《城鎮供水供電供氣公用企業價格行爲合規指南》(下稱《價格合規指南》)展開講講。
作爲聚焦城鎮供水、供電、供氣等公用企業的專門性合規文件,《價格合規指南》既延續了我國多年來對自然壟斷行業價格行爲的監管經驗,也體現出監管思路從“事後懲戒”向“事前引導”、從“粗放管控”向“精細服務”的轉變。作爲長期服務於公用事業領域的法律從業者,筆者認爲有必要梳理價格行爲合規監管的沿革,解析《價格合規指南》的制度邏輯,併爲燃氣企業提供可落地的合規建議。
一、歷史沿革:監管體系的漸進完善
我國對公用企業價格行爲的規制,伴隨經濟體制改革與法治建設不斷深化,大致可分爲三個階段:
(一)基礎立法期(1999—2015):確立反壟斷與價格監管框架
1999年,原國家計委發佈《價格違法行爲行政處罰規定》(後經多次修訂),明確了價格欺詐、哄擡價格、價格歧視等違法行爲的法律責任。2007年8月30日,第十屆全國人大常委會第二十九次會議通過《中華人民共和國反壟斷法》,自2008年8月1日起施行。該法第十七條列舉了濫用市場支配地位的多種情形,包括以不公平高價銷售商品或以不公平低價購買商品、無正當理由搭售等,這爲規制供水、供電、供氣等具有自然壟斷屬性的公用企業提供了上位法依據。
然而,這一時期監管以事後查處爲主,企業普遍缺乏明確的可操作指引,容易因對法律邊界認識不足而觸碰紅線。
(二)專項治理期(2016—2020):圍繞“降成本”推進清理規範
2016 年 , 國 務 院 印 發 《 降 低 實 體 經 濟 企 業 成 本 工 作 方 案 》 ( 國 發 〔 2016 〕 48號),提出降低用能成本等任務。此後,國家發展改革委、住房城鄉建設部等部門陸續出臺文件,要求清理規範城鎮供水、供電、供氣、供暖等環節的收費項目,嚴禁強制服務收費、轉供加價等行爲。原工商、質監、價格主管等部門以及後續組建的市場監管總局在這一階段開展了多輪專項執法,查處了一批違規案件,社會關注度顯著提升。
不過,此階段的規範性文件多以“禁止性要求”和“政策宣導”爲主,企業在具體業務中仍面臨合規尺度的不確定性。
(三)合規引導期(2021至今):構建分行業合規指引體系
2020年11月10日,國家市場監督管理總局發佈了關於《關於平臺經濟領域的反壟斷指南(徵求意見稿)》公開徵求意見的公告。2021年2月,國務院反壟斷委員會正式發佈了《國務院反壟斷委員會關於平臺經濟領域的反壟斷指南》(國反壟發〔2021〕1號),開啓面向特定經濟行業領域的合規引導模式。此後,監管部門陸續推出針對不同領域的風險提示與合規建議,逐步形成了分行業、分類別的合規指引矩陣。2025年發佈的《城鎮供水供電供氣公用企業價格行爲合規指南》,正是在這一背景下出臺的針對公用企業的專項合規文件,其定位不僅是約束,更是幫助企業建立常態化、可預期的價格合規管理機制。
二、《價格合規指南》的制度邏輯與現實考量
《價格合規指南》的出臺並非孤立事件,而是回應了當前公用事業價格治理中的若干核心命題:
(一)保障民生與維護公平燃氣、供水、供電直接關係居民基本生活需求,其價格變動與收費透明度極易成爲社會焦點。《價格合規指南》強調嚴格執行政府定價目錄及相關政策,不得在政府定價之外擅自設立收費項目或加收費用,這有助於緩解公衆對“亂收費”的擔憂,鞏固公用事業的公益屬性與社會信任。
(二)兼顧市場規律與綠色發展在“雙碳”目標下,燃氣行業面臨能源結構調整與基礎設施升級改造的雙重任務。《價格合規指南》鼓勵企業在符合定價規則的前提下,將必要的合理成本納入定價或收費標準,避免因成本無法疏導而抑制技術升級與低碳投資。這種導向有利於形成保供與減排並行的良性機制。
(三)推進治理能力現代化相較於以往運動式、突擊式的檢查,《價格合規指南》以系統化、常態化的合規要求,使企業能夠提前識別並規避風險,減少因政策理解不到位引發的違法成本。同時,明確的合規邊界也有助於監管部門統一執法尺度,構建更加穩定、透明的營商環境。
筆者認爲,《價格合規指南》的意義不僅在於細化規則,更在於將“服務型監管 ” 理 念 落 到 實 處 —— 通 過 爲 企 業 提 供 清 晰 的 行 爲 預 期 , 減 少 執 法 與 經 營 的 摩擦,實現公共利益與市場效率的雙贏。
三、燃氣企業的合規路徑建議
結合《價格合規指南》體現的監管方向與公用事業法律實踐,燃氣企業應從以下方面着手構建價格合規體系:
(一) 建立覆蓋全流程的合規管理機制企業應將監管部門發佈的合規指南各項要求納入已有合規體系建設中,認真梳理從氣源採購、輸配、銷售到售後服務的各環節涉價節點,形成內部價格行爲與收費項目清單,並與政府定價目錄、地方價格主管部門公佈的收費標準逐項比對。對於政府定價項目,必須嚴格執行,不得擅自調整或附加條件;對市場化調節部分,應符合公平、誠實信用原則,並留存定價依據備查。
(二)關注用戶日常投訴重心轉向事前預防實務中反壟斷執法部門對公用事業企業的關注,多數是從居民、企業的投訴開始的。2021年前後,監管部門對江蘇某燃氣公司涉嫌濫用市場支配地位行爲立案調查,就源於居民和企業對燃氣採暖增容費、安裝費過高等問題的集中投訴。監管部門經調查認定其行爲違反《反壟斷法》,最終處以按上年度銷售額2%計算的罰款並沒收違法所得,罰沒總額超過4000萬元。另外,2025年初曝光的某直轄市燃氣企業2024年在爆發大規模計量及收費異常後引發“費用暴漲風波”,之後仍未認真汲取教訓、整改不力,存在“抄表週期混亂失序問題整改不到位、違規估抄錯抄”問題,調查結果稱“接到7000多條燃氣問題投訴”,該企業因此被責令立即整改,擬處罰金共計810萬元。這些案例也都反映出此前由於缺乏細化合規指引,公用企業易因對定價與交易條件邊界認識不足而觸碰法律紅線。正因如此,2025年市場監管總局發佈兩個行爲合規指南,通過明確合規要求與行爲邊界,推動企業從事後處罰的風險應對轉向事前預防的系統化管理。
(三)強化政策跟蹤與內部培訓燃氣價格收費問題受宏觀經濟、國際市場、環保政策等多因素影響,企業需指定專責人員持續跟蹤市場監管總局、國家發展改革委及地方價格主管部門的公告與政策解讀,及時評估對企業定價與收費的影響。同時,定期組織一線業務人員(如營業廳、客服、抄表員)開展合規培訓,確保政策理解與執行口徑統一,減少因個人隨意解釋差異引發的投訴和糾紛。
(四) 依法依規開展協商與信息公開在涉及額外工程或延伸服務、創新增值業務等情形(如老舊管網改造、特殊安裝需求),企業可依據《中華人民共和國民法典》合同編及價格法規,與用戶或相關方事先協商費用承擔方式,並形成書面協議,明確費用構成、支付方式與爭議解決途徑。《指南》亦倡導提高收費透明度,企業應主動通過營業場所、官方網站、客戶端、公衆號、小程序等多種渠道,完整、醒目地公示收費項目、標準及依據,便於用戶查詢與監督。
(五) 利用信息化手段提升合規效能建議企業藉助信息化系統對收費數據進行實時監測與比對,設置異常波動預警,輔助管理層及時發現潛在合規風險。同時,可開發面向用戶的費用查詢與模擬計算功能,增強交易透明度,從源頭降低誤解與投訴概率。
以上的措施並非《價格合規指南》明文逐條列出,而是筆者基於該指南倡導的合規原則與企業常見風險點提出的操作性建議,旨在幫助企業變“被動合規”爲“主動防控”。
從世紀之交《價格違法行爲行政處罰規定》的施行到2025年《城鎮供水供電供氣公用企業價格行爲合規指南》發佈,我國公用事業價格監管走過了一條從立法奠基、專項治理到合規引導的道路。《價格合規指南》的問世,標誌着監管者與企業之間正在形成更加協同的治理關係——監管不再是單純的約束,更是幫助企業穩健發展的護航力量。
對於燃氣企業而言,價格合規不僅是法律義務,更是維繫公衆信任、贏得市場競爭力的基石。只有將合規要求嵌入戰略與日常運營,建立制度化、常態化的風險防控機制,才能在保障民生用能安全與綠色轉型的道路上行穩致遠。畢竟,一城煙火的溫度,既來自安全穩定的燃氣供應,也來自每一筆經得起檢驗的明白賬。
作者簡介
楊鋮律師
楊鋮律師是北京市隆安(深圳)律師事務所合夥人、執業律師,環境、資源與能源專業委員會主任,深圳市律師協會環境與資源法律專業委員會委員。
楊鋮律師2011年畢業於中山大學,中級經濟師,曾任職廣東省屬國有企業、深圳市屬國有企業、上市公司,主要服務領域爲政府法律服務和國企法律服務,參與辦理合同糾紛、勞動爭議糾紛、人身損害糾紛等各類案件,爲政府部門提供專項法律服務,並在公司法律事務、企業兼併與股權收購、破產重整、爭議解決等業務領域積累大量實踐經驗,堅持盡最大努力爲客戶提供專業、高效的法律服務及解決方案,維護客戶合法權益。
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